공도정책은 수토정책(搜討政策), 쇄환정책(刷還定策), 순심정책(巡審定策)으로 대신할 수 있다. 각각의 의미는 차이가 있으나 보편적인 의미를 지닌 공도정책(空島政策)으로 정리하고자 한다. 고려 말에 섬을 비워버린 공도의 조치는 서남해 해상세력이 삼별초 세력에 동조할 것에 대한 우려에서 시작하여 서남해 해상세력과 왜구의 연대 가능성에 대한 불안감에서 본격화되었다. 따라서 당시 공도화의 대상은 진도, 압해도, 흑산도, 장산도, 거제도, 남해도 등과 같이 주로 해상세력이 항몽(抗蒙)의 근거지로 삼았던 큰 섬들이었다. 결국 고려 말 공도 조치는 이들 해상세력에 대한 국가의 탄압이라는 의미가 강했다고 할수 있다.

고려말의 이러한 공도정치는 조선 왕도에 들어 더욱 강화되고 전면화 되면서 단순히 일시적인 ‘조치’의 차원을 넘어서서 법으로까지 규정되는 하나의 국가‘정책’(이른바 공도정책)으로 자리 잡았다. 궁(宮)의 허락 없이 몰래 섬에 들어간 자는 장(杖) 1백대의 형을 받는 것으로 규정되었으며, 심지어 섬에 도피 은닉한 죄는 본국을 배반한 죄에 준하는 것으로 다스려져야 한다는 주장까지 거론될 정도로 심각한 사안이 되었다.

조선이 공도정책을 실시했던 목적은 고려 말에 반정부 활동을 전개하던 해상세력을 탄압하기 위해 취했던 공도 정치와는 사뭇 다른 것이었다. 조선시대의 해양은 이미 피폐화되어 있었고, 해양을 근거로 하여 삶을 영위하던 해양인들도 크게 쇠락해 있었으므로 그들을 경계하고 탄압한다는 것은 더 이상 의미가 없는 일이었다. 그럼에도 불구하고 조선 왕조가 공도를 국가의 정책으로 삼아 강력하게 추진했던 이유는 모든 백성들은 국왕의 지배와 보호를 받는 위치에서 편제되어야 한다는 조선적 통치의 이념에서 나온 것이다.

조선시대에게 섬은 원칙적으로 국왕의 지배와 보호가 미치는 통치의 대상이 아니었고, 행정 편제의 대상에서도 배제되었다. 다만 왕권 내에 있는 조선의 영토라는 관념만이 막연하게 미치고 있었을 뿐이었다. 따라서 만약 백성들이 섬에 흘러 들어간다면 그것은 곧 국왕의 통치권에서 벗어남을 의미하는 것이었다. 그들에게 국가 탈출죄 혹은 반역죄에 상응하는 형벌이 가해졌던 것은 이 때문이었다.

중국과 조선의 강력한 해금정책으로 일본인들의 무역 욕구가 차단되면서 일부 일본인들이 그들의 욕구를 불법적이고 약탈적인 형태로 표출한 것이 왜구의 침탈로 나타났다.

왜구의 침탈은 더욱 격화되어 갔고 왜구에 대한 대책은 동아시아의 가장 심각한 문제로 대두하였다. 먼저 조선은 태조 연간에 수군을 보강하는 한편 연안 지역에 성을 쌓고 봉수제를 정비하였으며, 이것이 태종 연간으로 이어져 연안 수군진과 봉수제를 근간으로 하는 새로운 해방체제로 정비되었다. 그리하여 조선은 왜구의 침탈을 본원적으로 뿌리 뽑기 위하여 왜구의 근거지로 지목해온 대마도 정벌을 추진하였다. 마침내 1418(세종 원년) 6월 19일 조선은 삼국도체찰사 이종무의 지휘 하에 17,000여명의 병력을 227척의 병선에 나눠 싣고 거제도를 출발 대마도 정벌에 나섰다. 정벌군은 왜구의 근거지에 큰 타격을 가하는 한편 많은 조선인 포로들을 쇄환해 오는 전과를 올렸다. 이후 조선왕조는 ‘해금의 시대’를 본격 개막하였다.

이러한 가운데 금오열도(남면)의 금오도는 황장봉산, 화태도(수태도)는 목장, 횡간도는 수영의 둔전, 나머지 섬들은 대궐의 장원인 궁장(宮庄)으로 섬의 기능을 담당했다.